Analyse: Das Restrukturierungsgesetz im Urteil der Ökonomen

Unter der Kurzbezeichnung "Restrukturierungsgesetz" hat die Bundesregierung den  Diskussionsentwurf des Gesetzes zur Restrukturierung und geordneten Abwicklung von Kreditinstituten, zur Errichtung eines Restrukturierungsfonds für Kreditinstitute und zur Verlängerung der Verjährungsfrist der aktienrechtlichen Organhaftung vorgelegt.

Ziel des Gesetzes ist die Schaffung eines geordneten Verfahrens zur Sanierung und Abwicklung von in Schwierigkeiten geratenen Banken (Insolvenzverfahren) und die Stärkung der bankenaufsichtsrechtlichen Instrumente zur Krisenprävention. Die zur Restrukturierung erforderlichen Finanzmittel sollen zukünftig nicht mehr von der öffentlichen Hand bereitgestellt werden, sondern vom Finanzsektor selbst (Restrukturierungsfonds).

Was ist geplant? Hier die wichtigsten Regelungen:

• Verfahren zur Sanierung und Reorganisation von Kreditinstituten in zwei Stufen: Das Sanierungsverfahren (erste Stufe) steht allen Kreditinstituten zur Verfügung, die sanierungsbedürftig sind. Ziel ist ein frühzeitiges Eingreifen der Geschäftsführung der Banken, ohne dass in dieser Phase zwangsweise in die Rechte Dritter eingegriffen wird. Das Reorganisationsverfahren (Stufe 2) sieht Maßnahmen zur Beschleunigung eines Insolvenzverfahrens vor. Durch Eingriffe in die Rechte von Gläubigern und Anteilseignern soll verhindern werden, dass diese einen Erfolg versprechenden Regorganisationsplan verhindern können. Verantwortlich für die Umsetzung des Sanierungs- oder Restrukturierungsverfahrens soll ein gerichtlich eingesetzter Sanierungs- bzw. Reorganisationsberater sein. Da beim Reorganisationsverfahren in alte Rechte eingegriffen werden kann, ist der Gesetzgeber der Auffassung, dass dieses Verfahren nur legitim ist, wenn die Sorge gerechtfertigt ist, dass es zu einer Gefährdung des Finanzsystems insgesamt kommen kann (Systemrelevanz).

• Neue aufsichtsrechtliche Instrumente sollen die Eingriffsbefugnisse der Finanzdienstleistungsaufsicht mit dem Ziel stärken, schon in einem frühen Stadium notfalls auch ohne Zustimmung der Betroffenen Maßnahmen zu ergreifen. Insbesondere ist vorgesehen, dass das Vermögen einer systemrelevanten Bank ganz oder teilweise auf eine private Bank oder auf eine staatliche „Brückenbank“ übertragen werden kann.

• Neu eingerichtet werden soll ein Restrukturierungsfond für Kreditinstitute in Form eines Sondervermögens des Bundes, in den alle Kreditinstitute einzahlen müssen (Bankenabgabe). Die Höhe der von den Kreditinstituten zu zahlenden Beiträge steigt mit dem systemischen Risiko der Bank an. Mit der Koppelung der Zahlungen an das systemische Risiko will der Gesetzgeber einen Beitrag zu einer risikoäquivalenten Unternehmensführung bei Banken leisten und damit eine Lenkungswirkung erzielen.

• Mit der Durchführung der Restrukturierungsmaßnahmen und der Verwaltung des Restrukturierungsfonds wird die Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (BaFin) beauftragt.

• Die Verjährungsfrist für die aktienrechtliche Haftung von Organen börsennotierter Aktiengesellschaften für Pflichtverletzungen bei der Geschäftsführung wird von bisher fünf auf 10 Jahre verlängert. Damit soll erreicht werden, dass Ansprüche auch dann noch durchgesetzt werden können, wenn diese erst später bekannt werden oder die Ermittlung längere Zeit beansprucht.

Bewertung durch das IW Köln: drei von fünf möglichen Punkten

Bewertungsbegründung:

• Der erste Teil des Gesetzes, das neue Sanierungs- und Regorganisationsverfahren, ist grundsätzlich positiv zu beurteilen. Es erlaubt der BaFin ein frühzeitiges Eingreifen bei sich abzeichnenden Fehlentwicklungen. Zwar wird möglicherweise unmittelbar in Eigentumsrechte eingegriffen, was ordnungspolitisch prinzipiell problematisch ist, man käme aber zukünftig ohne den noch stärkeren Eingriff einer Enteignung aus. Der Fall Hypo Real Estate dürfte für diese Idee Pate gestanden haben.
  
  Solche Zeit raubenden Hängepartien wie bei der Sanierung der Hypo Real Estate sollen zukünftig verhindert werden. Außerdem bietet das zweistufige Insolvenzverfahren den Banken die Möglichkeit, schon frühzeitig mit der BaFin ein geordnetes und abgestimmtes Sanierungsverfahren auf den Weg zu bringen. Ferner wissen Aktionäre im Vorhinein, dass und wie in ihre Rechte eingegriffen werden wird, wenn „ihre“ Bank zu einen Systemrisiko wird. Dadurch ergibt sich eine Disziplinierung durch die Aktionäre und dementsprechend eine steuernde Wirkung. Die Aktionäre werden die Übernahme systemischer Risiken ablehnen, da dies einen späteren Eingriff in ihre Rechte wahrscheinlicher macht.  

• Umstritten ist hingegen die geplante Bankenabgabe: Bei dem geplanten Aufkommen von jährlich rund 1,2 Milliarden Euro ist es unmöglich, in einem überschaubaren Zeitrahmen ein ausreichendes Finanzpolster für Krisensituationen anzulegen. Auf lange Zeit müssten wohl weiterhin der Staat und damit der Steuerzahler bei Finanzkrisen einspringen. Würde man andererseits die Bankenabgabe so hoch veranschlagen, dass schnell ein ausreichendes Polster angelegt werden könnte, würde dies eine massive Beeinträchtigung der Finanzierungsfunktion der Banken zur Folge haben. Eine Einschränkung der Kreditvergabe an die privaten Unternehmen wäre zu befürchten. Zumindest würden Kredite deutlich teurer.

• Das zentrale Argument gegen die Bankenabgabe aber ist, dass sie die zugrunde liegenden Probleme nicht löst, möglicherweise sogar weiteres Fehlverhalten provoziert. Ein Rettungsfonds wirkt wie eine Versicherung gegen finanzielle Schieflagen und ist somit mit dem Problem des Moral Hazard behaftet. Die Aussicht, dass bei Fehlspekulationen Gelder aus dem Fonds fließen, könnte dazu verleiten, höhere Risiken einzugehen und nicht wie erwünscht und durch das Gesetzt beabsichtigt, das Risiko zu begrenzen oder die Banken anzuregen, selber in ausreichendem Maße für solche Risiken vorzusorgen. Diesem Fehlanreiz soll dadurch entgegengewirkt werden, dass die Abgabe vom systemischen Risiko der jeweiligen Banken abhängt.
  
  Der Entwurf für die Vorordnung über die Beträge sieht jedoch einen so groben Stufentarif vor – zudem mit nur sehr groben Bemessungsgrundlagen –, dass man sicher mit Ausweichverhalten rechnen muss. Anstatt einer Bankenabgabe wäre es zweckmäßiger, spezielle Eigenkapitalzuschläge zu etablieren, denn bei der Eigenkapitalregulierung besteht eher die Chance, dass man sich international auf eine nicht wettbewerbsverzerrende Lösung einigt. Zudem gewinnt man den Eindruck, dass die Abgabe auf Null fällt, wenn der Fonds das Zielniveau erreicht hat. Dann verliert die Abgabe aber auch ihre Lenkungswirkung.     

• Laut Gesetz sollen die Bankenabgabe Kreditinstitute zahlen. Hedge Fonds, die ebenfalls zur Destabilisierung des Finanzsystems beitragen können, blieben abgabenfrei. Gemessen an der Zielsetzung des Gesetzes wäre das nicht gemessen und  nachvollziehbar ist. Andererseits sollen auch Kreditinstitute wie z. B. die Sparkassen und Raiffeisenbanken, mit der Fondsabgabe belastet werden, obwohl sie über eigene Sicherungssysteme verfügen, die in der jüngsten Finanzkrise ihre Sicherungsfunktion erfüllt haben. Zudem hätten die genossenschaftlichen Banken und die kleinen Sparkassen, die in der Regel nicht systemrelevant sind, nie Zugang zu den Mitteln des Fonds, müssten aber Beiträge zahlen. Sie profitieren zwar indirekt von der Systemstabilisierung, aber wie will man diesen Vorteil in der Abgabe abbilden?

• Zu bemängeln ist weiterhin, dass die Bundesregierung - wie schon beim Verbot der ungedeckten Leerverkäufe - international vorprescht und nicht ein global oder zumindest auf der Ebene der G-20 abgestimmtes Vorgehen anstrebt. Ein isoliertes Vorgehen verschlechtert einseitig die Position deutscher Banken auf den globalen Finanzmärkten.

• Lesen Sie hier mehr über die in Politik und Wirtschaft über dieses Gesetz geführte Debatte.

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