Der ELENA-Ausstieg im Urteil der Ökonomen
Die Bundesregierung hat am 19. Juli den Beschluss gefasst, den elektronischen Entgeltnachweis „ELENA“ zu stoppen. ELENA sah die Meldung von Arbeitnehmerdaten an die Deutsche Rentenversicherung vor, um Bescheinigungen in Papierform zu ersetzen. Die Umstellung wurde Anfang 2010 begonnenen und sollte 2012 abgeschlossen sein. Dabei bildete ELENA einen wichtigen Bestandteil innerhalb des Beschlusses der Bundesregierung, die Bürokratiekosten für die Unternehmen gegenüber dem Ausgangsjahr 2006 um ein Viertel zu reduzieren, und zwar netto unter Berücksichtigung neuer administrativer Kosten.Bewertung durch das IW Köln: null von fünf möglichen Punkten.
Bewertungsbegründung:
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Mit der von dem bei dem Vorhaben federführenden Bundesarbeitsministerium und dem Bundeswirtschaftsministerium getroffenen Entscheidung zum „Ausstieg“ ist auf dem Weg zu einem modernen E-Government eine Kehrtwende vollzogen worden. Ursprünglich sollte das Verfahren ab 2012 verbindlich werden, die parallele Ausstellung von Bescheinigungen also eingestellt werden. Ab diesem Zeitpunkt sollten die Anträge von (ehemaligen) Arbeitnehmern zum Bezug von Kindergeld, Arbeitslosen- oder Wohngeld elektronisch erfolgen und auf die mittels ELENA gesammelten Daten zugreifen, was auch für die betroffenen Bürger die Befähigung zur elektronischen Signatur voraussetzte.
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Als Begründung für den Stopp wurde angeführt, dass die bisherigen Fortschritte bei der Einführung der qualifizierten elektronischen Signatur ungenügend seien; diese wiederum ist ein unverzichtbarer Sicherheitsstandard für den Abruf der Daten bei der zentralen Erfassungsstelle der Deutschen Rentenversicherung. Dass diese Signatur sich erst nach und nach durchsetzen würde, war allerdings von Anfang an zu erwarten, so dass das Argument der Bundesregierung kaum überzeugt. Die Frist bis zur Einstellung der Papiermeldung hätte um ein oder zwei Jahre ausgedehnt werden können, um die flächendeckende Einführung der E-Signatur zu gewährleisten. Diese Lösung war noch kürzlich vom Regierungssprecher angekündigt worden. Wahrscheinlicher ist, dass Bedenken bezüglich der Verfassungskonformität des Gesamtprojekts, insbesondere der zentralen Speicherung umfassender personenbezogener Daten der Arbeitnehmer, letztlich den Ausschlag gaben.
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Der Abbau von Bürokratie durch die elektronische Übertragung von Unternehmens- und Beschäftigtendaten ist prinzipiell ein wesentlicher Schritt zur Entlastung der Unternehmen und ein Element der flächendeckenden Einführung von Online-Verfahren für den Informationsfluss zwischen Unternehmen und Behörden, der auch von der Europäischen Union als Element des „Good Governance“ unterstützt wird. Durch die Online-Meldung per ELENA sollte die Wirtschaft über 85 Millionen Euro Bürokratiekosten jährlich einsparen, indem circa 60 Millionen Bescheinigungen in Papierform pro Jahr entfallen. Eine Voraussetzung hierfür war jedoch, dass das Verfahren und seine Einführung reibungslos funktioniert hätten.
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Von der Entscheidung sind über zwei Millionen Unternehmen in Deutschland betroffen, die Beschäftigtendaten zu übermitteln haben. Wie viele von ihnen bereits in die technischen und organisatorischen Voraussetzungen zur Online-Übermittlung investiert hatten zum Zeitpunkt der Einstellung, ist nicht bekannt. Insgesamt rechneten Wirtschaftsverbände mit Einführungskosten von mehreren 100 Millionen Euro allein bei den Unternehmen.
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Die ELENA-Einführung sollte ursprünglich schon 2010 erfolgen und aktuell abgeschlossen sein. Doch aufgrund von erheblichen Startschwierigkeiten, die teils aus der Notwendigkeit zur Etablierung der elektronischen Signatur für die Datenübermittlung und ihren Abruf, teils aus Problemen beim Aufbau der zentralen staatlichen Sammelstelle resultierten, musste die Papiermeldung der Daten als parallele Möglichkeit erhalten bleiben. Dies hat die Kosten weiter in die Höhe getrieben. Die Chance, durch eine Vereinheitlichung der Datenanforderungen als Voraussetzung für den Bezug verschiedener Arten von Sozialleistungen ein einfaches und schlankes Online-System einzuführen, wurde vertan.
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Die Kosten für die Einführung von ELENA sowohl bei den Unternehmen aber auch für die Bürger und die staatlichen Stellen sind offenbar von Beginn an systematisch unterschätzt worden. Dies war jedoch nur ein Teil des Problems; als bedeutenderer Faktor erwiesen sich letztlich die stark überzogenen Informationsanforderungen an die Meldungen der Arbeitgeber. Durch die Einforderung vieler sensibler personenbezogener Daten – beispielsweise zur Teilnahme an genehmigten oder ungenehmigten Streiks – wurde erhebliche Kritik der Datenschutzbeauftragten ausgelöst. Die zentrale Speicherung dieser sensiblen Daten und ihr Schutz am Speicherort sowie bei der Übertragung führten zu erheblichen Zusatzkosten. Trotzdem blieben Zweifel, ob die Speicherung überhaupt verfassungskonform ist.
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Seit dem Start von ELENA sind bereits mehr als 500 Millionen Datensätze an die zentrale Erfassungsstelle übermittelt worden. Nach Schätzungen der BDA sind für die Arbeitgeber dadurch bislang mehrere hundert Millionen Euro Investitions- und Bearbeitungskosten angefallen. Durch die Löschung der bisherig gesammelten Daten ist eine Wiederbelebung des Projekts praktisch unmöglich. Zudem stellt sich die Frage, ob nun wichtige Daten vernichtet werden, die auch nicht in Papierform vorliegen. Die Kehrtwende bei der Einführung des Elektronischen Entgeltnachweises muss als Rückschritt für den Bürokratieabbau gewertet werden.
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Die Politik stellt sich durch die schlechte Vorbereitung der Umstellung, ihr zunächst zögerliches Handeln gegenüber den auftretenden Problemen und den nun erfolgtem plötzlichen Ausstieg ein Armutszeugnis aus. Auch die Unternehmen, die bereits in die Umstellung investiert hatten, müssen durch den plötzlichen Richtungswechsel Kosten in vermutlich dreistelliger Millionenhöhe abschreiben. Zwar war ELENA in der bestehenden Form mit der geplanten sehr umfangreichen Sammlung und Speicherung personenbezogener Daten nicht zu halten, doch eine rechtzeitiges Umschwenken auf einen verschlankten Datenbogen mit erheblich weniger als den 41 Seiten der gescheiterten Fassung wäre möglich und wünschenswert gewesen.