Der Regierungsdialog Rente im Urteil der Ökonomen
Bundesregierung, 09. September 2011Was ist geplant? Die Bundesarbeitsministerin hat Anfang September einen Dialog mit Fachpolitikern, Vertretern der Rentenversicherung, Gewerkschaften und Arbeitgebern begonnen, um Entwicklungen in der Arbeitswelt und gesellschaftliche Veränderungen darauf hin zu untersuchen, ob und welche Risiken diese für eine mögliche Bedürftigkeit im Alter bergen. Geplant ist, nach der Diskussion im Herbst 2011 das Gesetzgebungsverfahren bis zur Sommerpause 2012 abzuschließen; mögliche rechtliche Änderungen sollen dann zum 1.1.2013 in Kraft treten.
Die Bundesarbeitsministerin ist mit drei Vorschlägen in die Diskussion eingestiegen:
- Zuschuss-Rente. Unter der Vorgabe, die Rente solle Lohn für Lebensleistung sein, wird eine Aufstockung von gesetzlichen Rentenansprüchen angestrebt, die bislang unter dem Niveau der bisherigen Grundsicherungsleistungen von etwa 685 Euro pro Monat bleiben. Angepeilt ist ein Niveau von 850 Euro. Diese Aufstockung soll aber nur für jene Personen gelten, die tatsächlich ein Leben lang gearbeitet haben, und ist deshalb an strenge Vorgaben gebunden: Ab 2023 kommen nur jene Personen in den Genuss einer Zuschuss-Rente, die 45 Jahre Versicherungszeiten nachweisen können und davon 35 Jahre Beiträge gezahlt sowie zusätzlich privat vorgesorgt haben („Riester-Rente“). Während der Einführungsphase bis 2023 gelten etwas geringere Schwellenwerte.
- Verbesserte Erwerbsminderungsrente. Die Regelungen der Erwerbsminderungsrente werden an die „Rente mit 67“ angepasst. Bislang werden für die Spanne vom Eintritt des Erwerbsminderungsfalls bis zum 60. Lebensjahr Zurechnungszeiten berücksichtigt. Diese sind ausschlaggebend für die Festlegung der Altersrente, die ab dem 60. Lebensjahr gezahlt werden. Analog zur Anhebung der regulären Altersgrenze auf 67 Jahre soll auch bei der Berechnung der Zurechnungszeiten die Altersgrenze analog von 60 auf 62 Jahre steigen.
- Kombirente. Bei vorzeitigem Bezug einer Teilrente (ab einem Alter von 63 Jahren bis zum jeweils geltenden gesetzlichen Rentenalter) gelten bislang starre und sehr kompliziert zu ermittelnde Hinzuverdienstgrenzen. Zukünftig sollen Versicherte ab dem 64. Lebensjahr eine vorzeitige Teilrente mit den entsprechenden gesetzlichen Abzügen und ihren Hinzuverdienst frei wählen können, wobei der Hinzuverdienst das zuletzt erzielte Bruttoeinkommen nicht überschreiten darf.
Bewertung durch das IW Köln: 3 von 5 Punkten
Bewertungsbegründung:
- Die Aussage, Rente solle Lohn für Lebensleistung sein, suggeriert einen Zusammenhang, der im Rentenrecht nicht realisiert wird. In der gesetzlichen Rentenversicherung gilt das Prinzip der beitragsbezogenen Rente. Demnach errechnet sich der individuelle Rentenanspruch aus Höhe und Dauer der Beitragszahlungen. Allerdings determinieren diese Faktoren nur die Rentenhöhe in Relation zu anderen Versicherten, die weniger oder mehr Beitragszeiten oder Beitragszahlungen aufweisen. Ein Rentenanspruch in absoluten Zahlen lässt sich im Umlageverfahren nicht begründen. Deshalb stellt bereits die Zielstellung, Rente als Lohn für Lebensleistung, ein versicherungsfremdes Element dar.
- Daraus ergibt sich als erste und zwingende Forderung, dass die Finanzierung der Zuschuss-Rente aus Steuermitteln erfolgen muss und nicht zu Lasten des Beitragszahlers gehen darf. Auch wenn anfänglich nur mit sehr geringen Fallzahlen zu rechnen ist, kann sich die Zahl der Anspruchsberechtigten nach Einschätzung des Bundesarbeitsministeriums bis 2030 auf über eine Millionen erhöhen und damit die finanzielle Belastung ab 2030 auf bis zu 2,5 Milliarden Euro pro Jahr steigen. Bislang spricht sich deshalb die Bundesarbeitsministerin für eine Steuerfinanzierung aus. Daran sollte sie unbedingt festhalten.
- Selbst wenn man das Ziel einer besonderen Absicherung lebenslanger Erwerbsbiographien teilt, stellt sich grundsätzlich die Frage, ob die gesetzliche Rentenversicherung das geeignete System ist oder nicht ein anderes treffsicherer wäre. Denn die Höhe der gesetzlichen Rente ist selbst bei einer lückenlosen Erwerbsbiographie noch kein hinreichendes Indiz für drohende Altersarmut. Denkbar sind Konstellationen, in denen andere Einkommen oder Vermögen existieren, die trotz geringer gesetzlicher Rente für eine (mehr als) ausreichende Absicherung im Alter sorgen. Außerdem bleibt die intrafamiliäre Arbeitsteilung unberücksichtigt. Wer zum Beispiel ein Leben lang auf Teilzeit gesetzt hat, weil er seine Alterssicherung gemeinsam mit seinem Vollzeit beschäftigten Partner geplant hat, für den ist die Aufstockung nicht gedacht. Unerwünschte Mitnahmeeffekte lassen sich nur ausschließen, wenn die Gewährung der Zuschuss-Rente an eine Bedürftigkeitsprüfung gekoppelt wird, die das gesamte Haushaltseinkommen berücksichtigt – so wie es auch bei anderen Grundsicherungsleistungen üblich ist. Die Bundesregierung schlägt zumindest vor, analog zur Regelung der Hinterbliebenenversorgung sowohl das eigene als auch das Partnereinkommen vollständig zu berücksichtigen. Auch dies sollte Eingang ins Gesetz finden.
- Aus anreiztheoretischer Sicht bietet das Konzept der Zuschuss-Rente gleichwohl auch Positives. Denn sie liefert das Signal, dass sich Erwerbstätigkeit lohnt – auch dann, wenn man ob der geringen Verdienstchancen kaum Aussichten auf eine Alterssicherung oberhalb des Grundsicherungsniveaus hat. Wenn man diesem Gedanken folgt, sind aber die oben genannten Bedingungen zu beachten – die Finanzierung aus Steuermitteln sowie die Koppelung des Anspruchs an eine umfassende Einkommensprüfung.
- Die Anhebung der Altersgrenze für die Ermittlung der Zurechnungszeiten im Erwerbsminderungsfall ist sozialpolitisch geboten. Denn grundsätzlich will der Gesetzgeber mit dem Berechnungsverfahren sicher stellen, dass ein Versicherter, der nicht mehr oder nur noch eingeschränkt erwerbstätig sein kann, beim Bezug der Altersrente so gestellt wird, als wäre er bis zum frühestmöglichen Verrentungszeitpunkt berufstätig gewesen. Wenn nun mit dem Übergang zur „Rente mit 67“ die Regelaltersgrenze verschoben wird, würde bei unveränderten Zurechnungszeiten der Erwerbsminderungsfall relativ schlechter gestellt, weil gesunde Versicherte bis zu zwei Jahre länger Beiträge zahlen und entsprechende Rentenansprüche begründen. Das wäre aber nicht im Sinne des Gesetzgebers und deshalb ist die Anhebung der Grenze für die Ermittlung der Zurechnungszeiten nur konsequent.
- Das Konzept der Kombirente ist als ein Weg zur Gestaltung eines flexiblen Übergangs in den Ruhestand grundsätzlich zu begrüßen. Schon heute besteht die Möglichkeit, nicht nur die volle Rente unter Inkaufnahme von Abschlägen zu beziehen, sondern die anteilige Auszahlung vor Erreichen der Regelaltersgrenze zu beantragen. Parallel dazu kann man in reduziertem Umfang weiterhin erwerbstätig sein und so den Lebensunterhalt aus Teilzeitverdienst und Teilrente bestreiten. Allerdings ist der vorzeitige Teilrentenbezug bislang auf 1/3, 1/2 oder 2/3 des bis dahin erreichten Rentenanspruchs normiert und zudem an Hinzuverdienstmöglichkeiten gekoppelt. Deren Berechnung ist wiederum an die im Sozialrecht definierte Bezugsgröße, an vorgegebene Multiplikatoren sowie an die individuellen Rentenfaktoren gebunden. Im Ergebnis ist das Verfahren intransparent und erscheint zumindest in Konkurrenz zu anderen Übergängen etwa im Rahmen der Altersteilzeit bislang wenig attraktiv.
- Wenn nun im Zuge des Rentendialogs vorgeschlagen wird, dass Rentenhöhe und Zuverdienst frei wählbar sind und der Hinzuverdienst lediglich auf die Höhe des zuletzt erreichten Bruttoeinkommens beschränkt wird, dann trägt das zwar dem Gebot der Vereinfachung und Transparenz Rechnung. Gleichwohl drohen unerwünschte Mitnahmeeffekte. Denn der Gesetzgeber hat die Hinzuverdienstgrenzen ursprünglich nicht aus Willkür definiert, sondern vor dem Hintergrund, dass mit der Regelaltersgrenze auch eine Norm verbunden ist, bis zu welchem Alter Versicherte unter vollem Einsatz ihrer Arbeitskraft Beiträge in das umlagefinanzierte Rentenversicherungssystem zahlen sollen. Diese implizite Norm wird mit dem Übergang zur „Rente mit 67“ sogar noch verschärft. Deshalb ist mit der Lockerung der Hinzuverdienstgrenzen unbedingt darauf zu achten, dass es nicht zu Anreizen kommt, die das Ziel der verlängerten Erwerbs- und Beitragszeit konterkarieren respektive zu einer missbräuchlichen vorzeitigen Inanspruchnahme der gesetzlichen Alterssicherung kommt.
- Das ist immer dann der Fall, wenn die Abschläge so bemessen sind, dass sie nicht die monetären Anreize zum vorzeitigen (oder späteren) Rentenbezug vollständig neutralisieren. Technisch gesprochen, gilt es also Konstellationen zu vermeiden, in denen der Barwert der in Kauf zu nehmenden Rentenabschläge geringer ausfällt als der Barwert der zu erwartenden Hinzuverdienste. Die Tatsache, dass das tatsächliche Rentenzugangsalter bislang deutlich hinter der Regelaltersgrenze zurück bleibt, mag bereits ein Indiz dafür sein, dass der gesetzliche Abschlag zu überprüfen ist. Mit Blick auf die aktuelle Diskussion wäre alternativ zu überlegen, ob es nicht ausreicht, die Hinzuverdienstgrenzen für die gesetzlich definierten Teilrentenmodelle einfacher zu gestalten. Damit würde die bestehende Regelung zur Gestaltung eines gleitenden Übergangs in den Ruhestand transparenter, aber gleichzeitig den versicherungstechnischen Vorgaben Rechnung getragen.