Die achte Novelle des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen im Urteil der Ökonomen
Eckpunkte des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie
Der Bundeswirtschaftsminister hat Anfang August die Eckpunkte für die achte Novellierung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), des so genannten Grundgesetzes der Marktwirtschaft, vorgestellt. Die Eckpunkte enthalten unter anderem die folgenden Punkte:
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Unterschiede zwischen der deutschen und der europäischen Fusionskontrolle sollen weiter verringert werden. Insbesondere soll das Untersagungskriterium, das im GWB die Begründung oder Verstärkung einer marktbeherrschen Stellung ist (Marktbeherrschungstest), durch den sogenannten SIEC-Test (Significant Impediment of Effective Competition) abgelöst werden.
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Als Reaktion auf missbräuchliches Verhalten marktbeherrschender Unternehmen können die Kartellbehörden künftig strukturelle Maßnahmen ergreifen, die bis zu Entflechtungsmaßnahmen gehen können. Damit wird das GWB ebenfalls an europäische Rechtsvorschriften angepasst.
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Das im GWB enthaltene Verbot auch des nur gelegentlichen Verkaufs von Lebensmitteln unter dem Einstandspreis soll auslaufen.
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Befristete Preis- und Kostenkontrollen in der Energiewirtschaft sollen dagegen verlängert werden.
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Verbraucherschutzorganisationen soll die private Kartellrechtsdurchsetzung ermöglicht werden, indem sie ein Klagerecht bei Masse- und Streuschäden erhalten, also bei Schäden, die für den einzelnen Geschädigten so gering sind, dass sich eine individuelle Klage gegen das Kartell nicht lohnt. Allerdings soll es keine Sammelklagen geben. Auch Verbände der Marktgegenseite sollen klagebefugt werden.
Die Novelle soll zum 1. Januar 2013 in Kraft treten.
Bewertung durch das IW Köln: Drei von fünf Punkten
Bewertungsbegründung:
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Die weitere Annäherung der Vorschriften des GWB an die wettbewerbsrechtlichen EU-Vorgaben ist grundsätzlich positiv zu beurteilen, da unterschiedliche Rechtsvorschriften mit zusätzlichem bürokratischen Aufwand verbunden sein können. Es entstehen Mehrkosten, wenn Unternehmen ihre Zusammenschlussvorhaben je nach Jurisdiktion nach unterschiedlichen Vorschriften anmelden müssen. Nach Aussage von Kartelljuristen gibt es weltweit schon mehr als 100 Fusionskontrollregimes.
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Besonders positiv hervorzuheben ist, dass das vorliegende Eckpunktepapier die ursprünglichen Pläne einer missbrauchsunabhängigen Entflechtung nicht aufgreift. Die Vorschläge hatten vorgesehen, unter bestimmten Bedingungen gegenüber marktbeherrschenden Unternehmen eigentumsrechtliche Entflechtungsmaßnahmen zu ergreifen. Unbeschadet grundrechtlicher Zweifel an der Zulässigkeit eines solchen Vorgehens, wären davon negative Wirkungen auf die Innovations- und Investitionstätigkeit der Unternehmen und damit dämpfende Einflüsse auf das Wirtschaftswachstum zu erwarten gewesen.
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Mit der geplanten Novelle des GWB soll künftig nur im Falle eines nachgewiesenen kartellrechtlichen Verstoßes die Kartellbehörde die Möglichkeit erhalten, gegenüber einem Unternehmen strukturelle Maßnahmen in die Unternehmenssubstanz bis hin zur Entflechtung zu ergreifen. Bislang sah das GWB bei einem kartellrechtlichen Verstoß nur verhaltensorientierte Abhilfemaßnahmen gegenüber einem Unternehmen vor, das gegen Kartellrecht verstoßen hatte.
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Positiv zu erwähnen ist außerdem die geplante Lockerung des Verbots von Verkäufen unter Einstandspreisen. Seit 2008 verbietet das GWB marktmächtigen Unternehmen auch den nur gelegentlichen Verkauf von Lebensmitteln unter dem Einstandspreis. Dieser ordnungspolitisch bedenkliche Eingriff in die Preisgestaltungsautonomie der Unternehmen soll bis Ende 2012 auslaufen.
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Mit einem Fragezeichen muss dagegen der mit der Novelle geplante Übergang vom Marktbeherrschungs-Test zum SIEC-Test versehen werden. Die Novelle folgt dabei dem vor allem auf EU-Ebene entwickelten und implementierten Ansatz des sogenannten more economic approach der Wettbewerbspolitik. Danach sollen neben der Marktbeherrschung, die recht gut mit Hilfe von Marktstrukturkriterien ermittelt werden kann, stärker die ökonomischen Wirkungen des konkreten Zusammenschlussvorhabens berücksichtigt werden. Überdies lassen sich Fallkonstellationen zeigen, wonach der Marktbeherrschungstest negative Wirkungen der Fusion auf den Wettbewerb nicht erfassen würde, es käme dann zum sogenannten under enforcement. Dagegen ist zum einen einzuwenden, dass der SIEC-Test das Fusionskontrollverfahren komplizieren dürfte. Außerdem dürfen eventuelle Gerichtsverfahren gegen eine Kartellamtsentscheidung tendenziell verlängert werden. Zum anderen ist die empirische Bedeutung der erwähnten Fallgestaltungen zweifelhaft. Dem Vernehmen nach hat es in der EU zudem noch keinen Fall gegeben, in dem der SIEC-Test zu einem Fusionsverbot geführt hat. Es spricht daher einiges dafür, im Geltungsbereich des GWB zunächst beim Marktbeherrschungstest zu bleiben.
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Die Beteiligung der Verbraucherschutzorganisationen an einer privaten Kartellrechtsdurchsetzung ist ambivalent. Zum einen kann dies den Druck auf die Unternehmen verstärken, Verstöße gegen das Wettbewerbsrecht zu unterlassen. Zum anderen ist es grundsätzlich eine staatliche Aufgabe, gegen Wettbewerbsbeschränkungen vorzugehen, denn ein funktionierender Wettbewerb wird von Ökonomen als öffentliches Gut betrachtet. Begrüßenswert ist jedenfalls, dass keine Sammelklagen eingeführt werden sollen. Hier besteht die Gefahr des Missbrauchs, weil mit Ihnen öffentlichkeitswirksam Druck auf ein Unternehmen erzeugt werden kann.
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Eindeutig negativ ist das Urteil zur Verlängerung der verschärften Preismissbrauchsaufsicht im Energiesektor. Bereits vor der Einführung dieser Regelung in das GWB hatte die Monopolkommission das Vorhaben kritisiert. Problematisch ist zum einen, dass die Preismissbrauchsaufsicht im Energiebereich mit einer Beweislastumkehr zu Lasten der Unternehmen verbunden ist, zum andern sind die behördliche Kostenkontrolle und Gewinnmargenbeschränkung ordnungspolitisch bedenklich.